Управление западнорусскими землями на рубеже XVIII-XIX веков
 | Управление западнорусскими землями на рубеже XVIII-XIX веков |
В последней четверти XVIII века областное управление пережило коренную ломку, благодаря реализации Учреждения для управления губерний Всероссийской империи. В соответствии с законом во главе губернии был поставлен губернатор, имевший особый штат - губернское правление. В городах вместо воевод были поставлены городничие. Уездом управлял капитан-исправник. Было проведено разделение административных, финансовых и судебных дел. Для заведования всеми финансовыми делами губернии была образована казенная плата. Кроме того, в каждом губернском городе находился Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. Дворяне фактически получили право местного самоуправления. На своих собраниях они выбирали уездного предводителя дворянства, на таких же собраниях в губернии выбирался губернский предводитель дворянства. Хотя новое упарвление не сразу было введено в действие (понадобилось около 20 лет, чтобы реформа получила повсеместное распространение), к первоначальному каркасу реформы в последующие годы делались дополнения и изменения под влиянием практики, тем не менее как в самой реформе, так и в способе ее реализации были заметны существенные недочеты, которые постепенно вырисовывались все отчетливее. К их числу прежде всего нужно отнести большое количество судебных инстанций. Другим недостатком закона 1775 г. было значительное увеличение личного состава чиновничества, следствием чего стал рост государственных расходов. Недостатком нужно считать также одностороннее и крайне ограниченное участие в местном управлении представителей общества: учреждения были заполнены выборными от дворян, представители же других социальных групп занимали весьма скромную позицию.
Император Павел I
Портрет С. Щукина
Первоначально Екатерина II хотела ввести новые учреждения лишь в коренных русских губерниях, а области, имеющие особые статусы, оставить без изменений. Но в последние годы своего царствования она распространяет действие закона и на присоединенные от Польши земли, желая поскорее сблизить их с Россией. Эта мера, к тому же проводимая наспех, без надлежащей подготовки, вызывала нарекание и со стороны местного населения, и со стороны многих сановников за ее несоответствие по их мнению духу времени и местным условиям(1).
Павел I и его гатчинские помощники совершенно не были связаны с проведенной реформой, видели в ней недостатки. К тому же взгляды императора на местное управление существенно отличались от позиции его матери. Главной его идеей была централизация и строгая иерархичность сверху донизу. Все государство представлялось Павлу пирамидой, во главе которой стоял монарх. Государь должен обо всем знать и все держать в своих руках(2). Естественно, при таком подходе ему нужны чиновники, беспрекословно исполняющие любое распоряжение верховной власти, а не представители общества.
Еще одной причиной изменений в системе местного управления была ее дороговизна. Павел расходы на управление считал чрезмерными, и еще в 1786 г., составляя примерную смету государственных расходов, "на губернии" вместо 10921388 руб., (которые, по его сведениям, расходовались на содержание губернской администрации), предлагал сократить более чем в два раза(3). Вступив на престол, он задался целью сократить прежде всего расходы, чтобы можно было освободить казну от постоянно возраставшего дефицита(4). В числе таких сокращений уменьшение расходов на содержание областной администрации было одним из главных проектов.
Реформирование системы местного управления, осуществленное Павлом I было цельным, систематическим и планомерным и шло по нескольким направлениям: 1) перемены в административном делении; 2) упразднение средних инстанций и некоторые видоизменения в других учреждениях; 3) замена выборных от дворян назначаемыми верховной властью чиновниками в административно-судебных местах; 4) предоставление прежних привилегий южным, юго-западным и северо-западным губерниям.
Наиболее интересной и наименее изученной является политика Павла I по отношению к западнорусским губерниям (т.е. к землям вошедшим в состав Российской Империи после разделов Речи Посполитой), где, как в зеркале, отразились его взгляды на местное управление. Выяснение степени возврата этим территориям прежних привилегий, соответствия их общероссийской действительности помогает глубже взглянуть на основные проблемы внутренней политики Павла I.
Вступив на престол с готовой программой и жаждой деятельности, император одним из методов своей внутренней политики сделал долгие поездки по стране, во время которых он знакомился с положением дел на местах, выяснял нужды народа и степень претворения в жизнь своих реформ. Конечно, поездки по России осуществляли монархи и до него, но Павел сделал их ежегодными. Впоследствии этот метод взял на вооружение его сын - Александр I(5). Первая инспекционная поездка Павла I состоялась сразу после коронации и проходила по западным губерниям, что говорит об особом внимании императора к этому региону.
Он посетил Смоленск, Оршу, Могилев, Минск, Вильно, Гродно, Ковно, Митаву, Ригу и Нарву. В этой поездке Павел не только посещал балы и обеды, встречался с верхушкой местного дворянства и купечества, устраивал смотр армейским частям, но и интересовался жизнью всех слоев общества, состоянием местной администрации и экономики. Благодаря этому, у него складывалось личное представление о том, как жила Россия. Результатом поездки стали, с одной стороны, изменения в кадровом составе чиновничества, с другой корректировка административной политики.
В устройство системы управления в Западной России Павел I внес целый ряд существенных изменений. Количество указов, изданных им в этом отношении, превышает число аналогичных актов для всей империи, что говорит о важности этой проблематики при изучении внутренней политики Павла I. При этом для различных частей западнорусских земель указы одинакового содержания издавались в разное время. Изменения, внесенные императором в административно-судебное устройство западнорусских губерний, представляют собой своеобразное сочетание его экономических и политических взглядов с ярко выраженным уважением к традиционному управлению этих областей.
Первые правительственные мероприятия Павла I проходили под лозунгом "жить по средствам". Конечно, в правительственных документах нельзя обнаружить именно этих слов. Однако общий смысл первых правительственных мероприятий Павла они передают совершенно верно.
В интересах государственного бюджета 12 декабря 1796 г. Павел I закрыл семь губерний и одну область. Это сокращение сильнее всего коснулось Западной России. Император повелел из Полоцкой и Могилевской образовать Белорусскую губернию, а из Виленской и Слонимской - Литовскую. В первой губернским городом был назначен Витебск, во второй - Вильно. Из бывших польских областей, образовывавших при Екатерине II Брацлавскую, Подольскую и Волынскую губернии и вошедших в состав Киевской и Вознесенской губерний, велено было создать три губернии - Волынскую, Подольскую и Киевскую. При этом Вознесенская губерния была упразднена, а уезды, входившие в ее состав, были присоединены к Новороссийской губернии (бывшей Екатеринославской). Установление границ новообразованных губерний было предоставлено соглашению местных генерал-губернаторов и губернаторов, которые должны были доложить Сенату о выполнении. Текст указа завершался обещанием императора в скором времени обеспечить губернии новыми штатами, соотнести "с пользою казенной и с успешным дел производством"(6).
Помимо заботы о сокращении расходов на губернскую администрацию в указе заметно сказалось еще стремление императора включить в состав западно-русских губерний все территории, присоединенные по разделам Польши. При новом разделении западнорусских губерний в основу был положен национально-территориальный принцип, в отличие от прежнего сугубо территориального.
Параллельно с изменением губернского деления было произведено значительное сокращение числа уездов, ставшее результатом инспекционной поездки императора. На территории Западной России было ликвидировано двадцать уездов. Вследствие сокращения количества уездов значительно увеличились их размеры (в среднем от 40.000 до 50.000 душ в уезде)(7). Если не считать Могилевской губернии, можно сказать, что произведенное местными властями в царствование Павла I сокращение числа уездов в пределах западнорусских губерний прочно утвердилось в жизни.
Кроме Белорусской губернии, управляющейся гражданским губернатором, не имевшим над собой другой высшей местной власти, во всех остальных западнорусских губерниях в царствование Павла I существовала такая инстанция в лице военных губернаторов с правами и гражданской власти. "Военные губернаторы, - по словам Д.Н. Трощинского, - были в своих губерниях то же, что и генерал-губернаторы"(8).
Новые штаты для Киевской, Минской, Подольской и Белорусской губерний Павел I утвердил 31 декабря 1796 г. одновременно с 30 другими губерниями России. В Литовской губернии (образованной из Виленской и Слонимской губерний, в которых из-за смерти Екатерины II присутственные места по "Учреждению о губерниях" фактически не были открыты) 26 января 1797 г. император повелел открыть губернское правление и казенную палату, "не ожидая организации губернии"(9). Буквально через несколько дней, 6 февраля, были установлены для нее и штаты административных и судебных учреждений в целом(10).
Военные губернаторы в штаты губернских присутственных мест не вошли. Указом от 5 января 1797г. тем из них, кто на эту должность перешел с должности генерал-губернатора, было повелено, сверх получаемого в соответствии с военным чином оклада, отпускать "на стол" те же суммы, которые они получали по этому званию прежде. Вновь назначенным военным губернаторам определено содержание - по 300 руб. в месяц(11). 31 декабря 1797 г. девяти военным губернаторам (в том числе литовскому губернатору князю П.В. Репнину, киевскому - графу И.П. Салтыкову и подольскому - А.А. Беклешову) было назначено по 6000 руб. столовых денег ежегодно, остальным по 3600 руб.(12)
В устройство губернского управления Павел I не внес существенных изменений. В одном из его указов прямо сказано что в западнорусских губерниях оно "оставлено на основании общего государственного установления"(13). При первоначальном введении новых штатов император не внес изменений и в устройство уездного управления. По-прежнему в Западной России, как и во всей империи, вся губернская администрация состояла из назначенных правительством чинов; уездное же управление, не считая должности городничего (назначаемого Сенатом), устроено было на выборном и сословном началах.
Определенное исключение было сделано для Литовской губернии. При самом введении в ней уездного управления местному дворянству предоставлено было право избрания только заседателей Нижнего земского суда. Замещение же должности земского исправника было предоставлено военному губернатору(14). 11 февраля 1798г. в ответ на прошение литовского губернатора Булгакова, сменившего на этом посту И.П.Салтыкова, император приказал "для сохранения непрерывного порядка, спокойствия и тишины, на обязанности земской полиции лежащих", назначение и увольнение исправников было предоставлено непосредственно гражданским губернаторам, "яко хозяевам губернии, за благоустройство ея ответствующим" (с донесением только о служебных переменах сенату)(15). Действие этих указов, по представлениям местных губернских властей, 14 октября 1799 г. было распространено и на Белорусскую, Минскую, Волынскую, Подольскую и Киевскую губернии(16).
Еще до официального распространения действия указов от 6 февраля 1797 г. и 11 февраля 1798 г. на прочие западнорусские области их губернаторы стали применять эти указы на практике(17).
Тенденция введения уездных властей в сферу коронной администрации была продолжена и в дальнейшем. 14 мая 1800 г. издан был касавшийся всей империи указ о замещении должностей "неприменно присутствующих" в Нижнем земском суде (т.е. исправников и заседателей) по назначению от Сената (из чиновников, числящихся по Департаменту герольдии, и из местных дворян, по их просьбам и с отзывом губернаторов)(18). А уже 1 ноября того же года император согласился с предложением Сената о распространении на области, присоединенные от Польши, действия указа 14 мая 1800 г.(19)
В конце царствования Павла I в Западной России, как и по всей стране, уездная администрация из выборной стала назначаемой правительством. Это дало возможность притока в ее состав элемента, не принадлежащего к местному дворянскому обществу. Польскому преобладанию в составе уездной администрации в западнорусских губерниях наносился ощутимый удар. Конечно, император делал это не сознательно: замена выборного начала в сфере уездной администрации правительственным назначением была вызвана его заботой о "сохранении повсюду непрерывного порядка и спокойствия", как сказано в указе от 11 февраля 1798 г.(20)
После проведения в 1800 г. сплошной сенатской ревизии губерний, во время которой был обнаружен недостаток канцелярских служителей в присутственных местах Литовской губернии, Павел приказал заместить эти вакансии российскими людьми(21). Можно предположить, что недостатка местных кандидатов для замещения других должностей не было.
Наиболее характерной чертой всех вышеуказанных мероприятий Павла I в области местных учреждений Западной России является бюрократизация управления, благодаря чему на местах в значительной мере усилилась власть и значение чиновничества вообще и губернатора, как главы губернской администрации, в частности. В отношении дворянского сословного управления император при содействии центральных и местных властей стремился вытеснить выборные чины из административных учреждений и заменить их назначаемыми короной чиновниками, оставив выборными лишь тех, кто обслуживал непосредственно дворянские нужды, но и их подчинить губернатору.
Иллюстрация воспроизводится по изданию: Энциклопедия для детей. Т. 5. Ч. 2. М., 1997. С. 236.
Примечания
- (1) См. напр.: Державин Г.Р. Записки // Державин Г.Р. Сочинения. СПб., 1876. Т.6. С.688.
- (2) Павел Петрович. Наказ об управлении государством // Вестник Европы 1867. № 3. С. 318-322.
- (3) Русская старина. 1874. Т. 10. С. 70.
- (4) Подробнее см: Сафонов М.М. Павел I и его время (Проблема реформ в правительственной политике России в конце XVIII в.) // Император Павел I и Орден Св. Иоанна Иерусалимского в России. СПб., 1996. С. 16-23.
- (5) См. об этом: Сахаров А.Н. Александр I. М., 1998. С. 104-107.
- (6) Полное собрание законов (далее: ПСЗ). Т. 24. № 17634.
- (7) Там же. № 18117.
- (8) Трощинский Д.Н. Записка о министерствах // Сборник Русского исторического общества. 1862. Т. 3. С.26.
- (9) ПСЗ. Т.24. № 17761.
- (10) Там же. № 17788.
- (11) Там же. № 17713.
- (12) Сенатский архив. СПб., 1888. Т.1: Именные указы императора Павла I. С. 96.
- (13) ПСЗ. Т.25. № 19230.
- (14) Там же. Т.24. № 17788.
- (15) Там же. Т.25. № 18368.
- (16) Там же. № 19154.
- (17) См.: Клочков М.В. Дворянское самоуправление в царствование Павла I // Журнал Министерства народного просвещения. 1912. Декабрь. С. 360-362.
- (18) ПСЗ. Т.26. № 19418.
- (19) Там же. № 19628.
- (20) Там же. Т.25. № 18368.
- (21) Там же. Т.26. № 19689.